Eixo Gestão Democrática do Desenvolvimento Urbano

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” Esta é a redação do artigo que abre a nossa atual Constituição, apelidada de “Cidadã”, talvez até mesmo por força deste dispositivo. Ele é o primeiro. É a gênese da “Carta Magna” da nação. Quer dizer que tudo o mais que daí se segue está sujeito a este primeiro princípio.

É certo que a vida nos ensina que nem as pessoas que exercem os cargos de gestores públicos, nem os membros dos executivos e dos parlamentos compreendem, aceitam, ou cumprem o princípio constitucional garantidor do exercício da democracia direta. Será que não entendem que o atual momento histórico exige uma transição entre aquele modelo caquético da democracia representativa, para a gestação do novo modelo de política, participativo e cidadão? Ou será que estão presos àquele velho tipo de poder das elites? Em nossas cidades são muitos e maléficos os efeitos deste cerceamento desse novo conceito de democracia aplicado no trato dos assuntos públicos.

A nossa legislação é muito avançada e repleta de instrumentos produtores de sustentabilidade social e ambiental. Mas os instrumentos administrativos, jurídicos e políticos disponíveis precisam ser utilizados pelos que ocupam espaços do Poder Público, tanto no Executivo, como no Legislativo e também no Judiciário. E à cidadania, por sua vez, o atual momento exige não só conhecimento e apropriação dos espaços de participação, como também vigilância sobre as ações dos parlamentos e executivos, além de ações autônomas para garantir os avanços institucionais e novas conquistas.

A Constituição Federal, no que diz respeito à cidade, estabelece o princípio da Função Social da Propriedade (FSP), que consiste no combate à retenção de terras urbanizadas como fonte de valor. A C.F. manda o Município notificar os vazios urbanos existentes em áreas urbanizadas delimitadas pelo Plano Diretor, para que seus proprietários promovam o adequado aproveitamento, sob pena de aplicação de Imposto Progressivo no Tempo e chegando até à desapropriação, com pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em vinte anos. A aplicação da FSP funciona como mecanismo de combate à especulação imobiliária promovida por grandes proprietários de terra, que não as utilizam esperando que a urbanização, realizada com recursos públicos, amplie o valor de seu patrimônio, ou seja, ganham à custa da municipalidade. O mais sórdido, no entanto, é que no mercado capitalista as mercadorias se comportam de forma semelhante. Se, por exemplo, faltam batatas no mercado, ela sobe de preço, da mesma forma a retenção especulativa das terras urbanizadas inflaciona o mercado da moradia.

O problema é que batata eu posso substituir e moradia não. À falta de batatas, a caridade pública ou privada até pode atender, mas a falta de teto gera discriminação, preconceito e “apartheid” social. Quem coloca na ficha de cadastro comercial, ou da solicitação de emprego o endereço da vila, só por este fato, torna tudo mais difícil.

Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001). Além da aplicação da Função Social da Propriedade a lei regulamenta também o usucapião especial, que garante o domínio aos ocupantes de terras privadas, que as utilizem para moradia. Garante também Assistência Técnica gratuita à população de baixa renda, Concessão de Uso em terras públicas ocupadas nas mesmas condições da usucapião, Legitimação de Posse pelo poder local, em casos de dificuldade em comprovações. Garantias legais não faltam para atender ao interesse social.

Nossa Lei Orgânica garante, por exemplo: que as entidades de âmbito municipal, ou se não o forem, com mais de três mil associados, poderão requerer a realização de audiência pública para esclarecimentos sobre projetos, obras e outras matérias relativas à administração e ao Legislativo municipais; que as entidades da sociedade civil, bem como qualquer cidadão poderão encaminhar pedido de informação ou certidão ao Poder Legislativo ou ao Poder Executivo, sobre atos, contratos, decisões, projetos ou quaisquer assuntos de interesse social, devendo tal pedido ter a sua resposta no prazo de trinta dias ou justificativa da impossibilidade desta; que dar-se-á amplo conhecimento à população, através dos meios locais de comunicação, durante os noventa dias que antecederem sua votação, dos projetos de lei, de iniciativa de quaisquer dos poderes, de cujo cumprimento puder resultar impacto ambiental negativo; e ainda, que a implantação de quaisquer obras de grande porte que possam causar dano à vida ou alterar significativa ou irreversivelmente o ambiente, dependerá da autorização de órgão ambiental, da aprovação da Câmara Municipal e de concordância da população manifestada por plebiscito convocado na forma da lei.

Já o nosso Plano Diretor ainda garante que além da participação global da comunidade na gestão do planejamento urbano, a qual se dará por meio do CMDUA, fica assegurada a participação comunitária em nível regional e local, nos Fóruns Regionais de Gestão e Planejamento, o direito à divulgação de informações sobre empreendimentos e atividades relativos a Projetos Especiais de Impacto Urbano (PEIU), e ainda, debates, consultas e audiências públicas para o caso de PEIU de 2º e 3º graus. Também existem possibilidades de fortes intervenções populares no Planejamento Urbano, através dos Planos de Ação Regional e dos Planos Setoriais ou Intersetoriais, que consistem na definição de ações que promovam o desenvolvimento de cada Região de Gestão do Planejamento, partindo da análise das suas singularidades, e mais, estão criados os seguintes mecanismos de ajuste do PDDUA, a serem regulados por legislação específica: ajuste por Unidade de Estruturação Urbana, mecanismo pelo qual a população e suas entidades organizadas propõem a revisão dos usos, regime volumétrico e índices do Solo Criado, atendendo à condição que da alteração proposta não resulte comprometimento ou sub-aproveitamento dos equipamentos urbanos e comunitários, e também ajuste através dos Planos de Ação Regional.

Toda esta legislação conquistada a duras penas na luta pela Reforma Urbana cria um novo cenário para outro tipo de desenvolvimento urbano, mais democrático, inclusivo, justo e ambientalmente correto, conforme preconiza o Estatudo da Cidade. Por outro lado, e isto é muito importante considerar e ter sempre presente, hoje em Porto Alegre não possuímos mais regras rígidas para balizar o desenvolvimento da cidade. Qualquer projeto e em qualquer local pode ser excepcionalizado e extrapolar todas as normas de controle do crescimento estabelecidas pelo Plano Diretor. Basta, para tanto, que um empreendedor e o Poder Público cheguem a um acordo, permeado pela participação popular. Ou seja: se deixar, tudo pode. O fiador é o povo, no uso dos espaços de participação popular.

No Estatuto da Cidade são criadas as Operações Urbanas Consorciadas (OUCs), que são “intervenções urbanas com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental”. É facultada para estas operações a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, bem como alterações de normas edilícias. Estas operações devem estar sujeitas à coordenação pelo Poder Público. Aqui em nossa cidade, o PDDUA, ao recepcionar o EC, criou os PEIUS, que possuem toda a flexibilização das Operações Urbanas Consorciadas, mas são coordenadas pelo setor privado, o que esvazia a capacidade de controle pela cidadania. Também aqui estas operações não são executadas com vistas a melhorias sociais e valorização ambiental e sim para servir aos interesses especulativos do setor imobiliário.

Vamos relembrar desde o começo. A lei foi instituída para garantir o cumprimento da Função Social da Propriedade. A lógica da sua aplicação é prover recursos advindos de Outorgas Onerosas do Direito de Construir (aqui em PoA chamado de Solo Criado) e da Alteração de Uso (ainda não acolhida pelo Plano Diretor), para a aplicação dos recursos auferidos na execução de políticas de Habitação de Interesse Social (regularização fundiária, urbanização e moradia) e para preservação ambiental. Isto é o que diz a lei.

Então a flexibilização urbanística, com as devidas contrapartidas, compensações e mitigações, tudo exigido pela Lei (Estatuto da Cidade e Plano Diretor) devem estar à serviço da sustentabilidade social e ambiental, e os espaços de participação popular é que devem ser os garantidores do cumprimento pleno da Lei.

Precisamos analisar como se comportam esses espaços de participação, garantidores da sustentabilidade, a saber: planejamento participativo, fórum de entidades na revisão do Plano Diretor, os Conselhos Municipais, tais como: CMDUA, COMAM, COMATHAB, Audiências Públicas, Consultas, Plebiscito e Referendo, e o Orçamento Participativo.

É importante lembrar que está disposto na Lei Orgânica do Município, que os Conselhos Municipais, cujas normas gerais são fixadas em Lei Complementar, são órgãos de participação direta da comunidade na Administração Pública e têm por finalidade propor e fiscalizar matérias referentes a setores da Administração, bem como sobre elas deliberar. Portanto, está nítido no texto da lei maior da cidade o caráter deliberativo dos órgãos colegiados de participação popular, que aliás, dão concretude ao pleno exercício do direito fixado no parágrafo único da Constituição Federal, pois estas são instância de exercício de poder direto pelo povo.

Claro que as instituições governamentais e os agentes políticos, na sua maioria, ainda resistem a estes avanços mandados pela Constituição. É justamente aí é que reside a essência da nossa luta: fazer valer a lei nacional e local.

Uma instância importante do planejamento participativo em nossa cidade é o Fórum Municipal de Entidades da Câmara Municipal. Previsto no Regimento Interno do legislativo municipal, que opera sempre que é debatida a revisão do Plano Diretor. Durante a última revisão, que se iniciou em 2009, o Fórum chegou a contar com 135 entidades participantes. Naquele período a participação das entidades conseguiu colocar o parlamento em situações tão constrangedoras e expositivas das intenções escusas de beneficiamento do setor imobiliário, que o parlamento optou por interromper os trabalhos da revisão, cindindo o ato em duas leis. No ano de 2010 ocorriam eleições estaduais e temendo os reflexos do constrangimento imposto a parlamentares do legislativo municipal, foi aprovado só o que havia de consensual na revisão, e a polêmica foi jogada para depois das eleições. No entanto, ocorreu aí uma sórdida manobra. Suspensa a revisão, regimentalmente o Fórum deixou de existir, e foi então encaminhada uma série de Leis Complementares referentes a Projetos Especiais de Impacto Urbano: Gigante para Sempre e Arena do Grêmio são os mais importantes. Aprovados entre o Natal e o Ano Novo, juntamente com o Pontal do Estaleiro, induziram uma lógica de Desenvolvimento que se tornou irreversível. Ao final da revisão do PDDUA, em 2011, as principais lutas do Fórum de Entidades foram derrotadas pelos vereadores. A participação foi uma luta no Fórum, contra a maioria de parlamentares encastelados no plenário e com seus vínculos com o poder econômico da cidade.

Os órgãos colegiados de participação popular no município, ou são aparelhados pelo poder público em consórcio com o setor imobiliário, ou não encontram efetividade.

No CMDUA, órgão de participação popular que aprova os Projetos Especiais de Impacto Urbano de 2º e 3º graus, também aprova critérios e parâmetros para avaliação de qualquer tipo de projeto de impacto urbano, aprova metodologia para definição de valor de Solo Criado (venda de índices construtivos excedentes aos empreendedores), aprova os seus valores semestrais e os planos de aplicação de recursos auferidos com o instituto. É neste espaço que se delineia o perfil da cidade.

E note-se que ainda assim o espaço de poder é mutilado, pois não vige aqui a Outorga Onerosa da Alteração de Uso. Aqui ela é concedida de forma gratuita por lei complementar aprovada na Câmara e sancionada pelo Executivo. A venda de Solo Criado deve ter sido intensa nos últimos tempos, a julgar pela legislação aprovada na Câmara, no entanto os investimentos municipais em Habitação de Interesse Social (HIS) foram exíguos, e a lei manda investir os recursos do Solo Criado justamente em HIS.

O COMATHAB – Conselho Municipal de Acesso à Terra e Habitação – além de ter sua efetividade resumida pelo poder público, não consegue sequer obter do Poder Público informações necessárias para o exercício dos controles pertinentes, e sequer tem vigor para organizar suas instâncias de base, os Fóruns Regionais. É praticamente não reconhecido pelo DEMHAB e não goza de apoio necessário do OP.

Ainda existem como instâncias de participação popular a Audiência Pública, que já conhecemos a forma de seu funcionamento, a exemplo do que ocorreu com o Cais Mauá: o Poder Público ouve, mas não escuta, é perguntado e não responde, e, ao fim, faz “ouvidos de mercador” aos reclames do povo e beneficia o mercado.

A Consulta Pública, outro instrumento importante, conseguimos obter aqui na cidade no caso do Pontal do Estaleiro. Nesse episódio a vontade do legislador apontada por setenta e cinco por cento dos votos que aprovaram a lei, foi rejeitada pelo povo por oitenta por cento dos votos na Consulta Referendaria. Ainda assim o executivo manipulou a consulta e ao invés de perguntar sobre o regime urbanístico instituído, consultou sobre a possibilidade ou não de moradias, e não tivemos vigor no movimento para denunciar e reverter a manobra.

Jamais foram aplicados na cidade plebiscitos para decidir sobre questões urbanas.

Resumindo: O que diz a lei hoje? No desenvolvimento urbano é possível qualquer tipo de intervenção, desde que acordado entre empreendedor e poder público e aceito pela população em suas instâncias de participação. Em última análise é o povo que determina o que o poder público pode deixar fazer ou não, o que precisa para mitigar os impactos gerados e para compensar o interesse público pelos benefícios concedidos, e ainda, onde devem ser aplicados os recursos oriundos da possível flexibilização de normas.

Outro mecanismo importante para a promoção da sustentabilidade social das cidades, é a aplicação da Função Social da Propriedade. Em PoA a legislação que faculta este procedimento está oculta no Plano Diretor sobre o Título de Área Urbanas de Ocupação Prioritária. A regulamentação desse instrumento (LC 312) é de 1993. Aplicada, ainda no século passado, foi derrotada na justiça por falta de regulamentação federal. Hoje, com a vigência do Estatuto da Cidade, este óbice não mais existe e, no entanto, a lei não é aplicada por divergência sobre prazos com a lei federal, o que é facilmente sanável para o Poder Público local. Ou seja, inexiste interesse do poder público em adotar o princípio da Função Social da Cidade. Por quê?

O processo legislativo é outro espaço de vulnerabilidade do bem-estar social. Nele, toda a sorte de manipulação é executada para beneficiar o setor imobiliário, incentivando a exploração predatória dos espaços urbanos. Além das manobras na revisão do Plano Diretor, cabe ainda destacar a aprovação, em 2013, de uma Lei Ordinária que autoriza a conclusão de obras inacabadas no Centro Histórico. Com isso a lei ordinária garante, a alguns empreendedores, a execução de regime urbanístico previsto pelo antigo Plano Direto de 1979, no Centro Histórico, região altamente impactada pelo fluxo de veículos, sem as proteções legais incluídas posteriormente, inclusive pela adequação ao Estatuto da Cidade. Uma lei ordinária suplanta uma lei complementar e considerada legal, tanto pela procuradoria da Câmara, com pela Procuradoria do Município.

Que bom seria se tivéssemos em nossa cidade um movimento vivo, articulado, social e popular ao mesmo tempo. Com capacidade de intervir criticamente nos órgãos colegiados de participação existentes. No CMDUA, por exemplo, a composição contempla um terço de entidades e um terço da comunidade. É frágil a participação comunitária nos Fóruns Regionais. Isto limita a capacidade de intervenção desse instrumento de participação, pois a comunidade ocupa 1/3 dos assentos do Conselho. A pressão de baixo para cima não existe, ou é muito limitada devido à falta de participação. Assim, a base social não é informada de tudo que acontece nos porões do Planejamento Urbano. As camadas populares ficam vulneráveis ao discurso fácil e ao “toma lá, dá cá”, que é característica dos políticos que fazem o jogo da especulação imobiliária. Também não se pode esquecer que um terço do conselho é composto por entidades não governamentais. É composto por 05 (cinco) representantes de entidades de classe e afins ao planejamento urbano; 02 (dois) representantes de entidades empresariais, preferencialmente da área da construção civil; 02 (dois) representantes de entidades ambientais e instituições científicas.

Nesse fórum, por exemplo, o papel dos sindicatos, das ONGs ambientalistas e das instituições científicas poderia ser decisivo, mas estes, sempre envolvidos em disputas corporativas, ou setorizadas, não encontram espaço para o debate geral sobre a produção da cidade. Além deste Conselho ainda existem o COMATHAB, o COMAM e o Orçamento Participativo, que merecem igual preocupação e cuidado, e, ainda, a necessidade da criação do Conselho da Cidade, órgão de fiscalização da aplicação do Estatuto da Cidade, exigindo, cobrando e fiscalizando a aplicação de direitos garantidos pela lei, como por exemplo: Usucapião, Concessão de Uso em terras públicas ocupadas por população de baixa renda, Função Social da Propriedade (notificação de vazios para adequada utilização, IPTU progressivo no tempo em caso de permanência do desuso, e até a desapropriação), justa aplicação da Outorgas Onerosas do Direito de Construir e da Alteração de Uso, com destinação de recursos auferidos para investimentos na preservação ou proteção do meio ambiente e na política de Habitação de Interesse Social, como diz a lei. Isto é obrigação da Administração Municipal e exercício direto de poder pelo povo. É cristalizar na vida os direitos garantidos na Constituição. Tal movimento teria capacidade de promover, por exemplo, ações pedagógicas, como por exemplo ocupar vazios urbanos em território de Áreas Urbanas de Ocupação Prioritária, para cumprimento da FSP. Com isso poder-se-ia exigir o uso de um instrumento capaz de prover terras e recursos para HIS.

Quanto ao Orçamento Participativo, símbolo maior da democracia participativa de Porto Alegre, é notória sua desconfiguração como espaço de decisão real sobre as prioridades do orçamento público. Da crise e estagnação do modelo, já visível desde o ano 2000 (conforme reconheceu em documento o próprio governo da época), marchou para a descaracterização como modelo contra-hegemônico à democracia liberal-elitista. Relações de clientela, inchaços, aparelhamento e tutela, favorecimentos de recursos a certos grupos, elitização política (repetição de conselheiros e delegados), falta de transparência e de informações, tudo isso se soma a não discussão das grandes obras, que ocupam a grande parte dos recursos. O percentual destinado ao OP acaba sendo uma migalha. É profunda a desarticulação entre o OP e os demais espaços que definem a construção da cidade, como o CMDUA, o COMATHAB, o COMAM, entre outros. O OP é um patrimônio da população de Porto Alegre e preciso ser totalmente revisto e repensado.

Mas a complexidade das relações no mundo atual aponta para os Movimentos e Coletivos a necessidade do duplo trabalho de construção, concomitante, de condições objetivas e subjetivas de ação. Ao mesmo tempo em que se deve unir as pessoas de bases sociais ou grupos diversos, para ouvir, acumular debate sobre demandas, há que se incidir nos espaços institucionais de participação colegiada, e possuir a capacidade para ocupá-los de forma decisiva. Assim também deve ser a ação junto ao Parlamento (Câmara de Vereadores), “marcando de cima”, pois ali é que são formuladas as leis, que balizam os procedimentos admitidos, é ali que a real natureza dos agentes políticos se revela com maior nitidez, e essas informações devem de conhecimento da população.

Também não se pode perder de vista a necessidade da projeção de ações de rua, para alavancar avanços baseados em normas instituídas por participação popular e encaminhar novas conquistas. É fundamental, por exemplo, a pressão política sobre o Executivo para a aplicação da Função Social da Propriedade em nossa cidade.

Mas o ponto de partida efetivo para que tudo isto aconteça é a articulação dos distintos e plurais movimentos sociais que existem na cidade, com capilaridade, para trazer o debate de baixo para cima, articulando os bairros, as vilas, as entidades sociais, os diversos grupos de internautas, para, só assim ter nítido o funcionamento sistêmico do todo.

É preciso que essa articulação a ser construída ligue-se aos centros de produção de conhecimento científico, para poder assentar as discussões em bases sólidas. Também é fundamental, neste afã informativo/participativo, a capacitação da cidadania para nomear gestores e legisladores, pelo voto, que estejam dispostos a construir uma cidade em função dos interesses públicos, e não para satisfazer um grupo de privilegiados, articulados com a grande mídia, na produção e nos palácios. Só assim poderemos construir, escrupulosamente, uma nova realidade social na cidade de Porto Alegre.

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