A Constituição Federal, o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor – Breve análise dos instrumentos de desenvolvimento urbano e sua eficácia

Fonte: JC-RS

Sul21

Por Paulo Guarnieri

Os sucintos apontamentos que seguem não carregam a intenção de promover um debate técnico mais profundo, mas tem o objetivo político de mobilizar esforços na luta por um modelo de cidade que defenda e proteja o meio ambiente e também atenda ao interesse social.

Primeiramente, precisamos localizar o sentido pretendido para as políticas públicas na fonte de todo direito, a Constituição Federal. O texto da Carta Maior aponta apenas duas referências à Política Urbana: os artigos 182 e 183. Apesar da menção sucinta, sob o ponto de vista quantitativo, a qualidade destes artigos abre um cenário revolucionário para o Desenvolvimento Urbano, sob o ponto de vista ambiental e de interesse social.

O artigo 182 diz que a política de desenvolvimento urbano…, tem por objetivo…o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. E mais ainda, em seu parágrafo 4º e incisos aponta que é facultado ao Poder Público municipal exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos.

A norma federal, que deve incidir sobre todos os municípios, nos disponibiliza um forte instrumento para o combate aos vazios urbanos, prática costumeiramente utilizada pelos especuladores imobiliários, visando a valorização de suas terras e empreendimentos, mediante aporte de infraestrutura no entorno promovida pelo erário público.

No artigo 183 a lei maior institui o seguinte princípio: aquele que possuir como sua área urbana…até 250 m² …para sua moradia ou da família, adquirir-lhe-á domínio. Esta potente ferramenta de desenvolvimento urbano nos permite regularizar as ocupações de terras e assentamentos informais, garantindo a toda população o direito à terra e a moradia legalizada. A formulação da lei reconhece a posse como o princípio da propriedade. Afinal, quando os portugueses aqui chegaram, no primeiro ato, tomaram posse da terra, instituindo aí a gênese de todo nosso sistema fundiário.

Para regulamentar estes artigos, foi promulgado o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001.

O Estatuto da Cidade regula o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. E, ainda, define como objetivos a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. Também institui a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

É preciso, antes de mais nada, avaliar se estes instrumentos estão sendo plenamente utilizados em nossa cidade. Conhecer a legislação é primordial, pois quem não conhece seus direitos não tem condições de defendê-los. Desta reflexão pode-se extrair já uma orientação de disseminar aos movimentos sociais o conhecimento das leis e dos espaços legais de participação popular na administração pública.

No Estatuto da Cidade poderemos encontrar inúmeros instrumentos de sustentabilidade social e ambiental, como: zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos de desenvolvimento econômico e social; instituição de zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; legitimação de posse; estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

É importante entender que estes, entre tantos outros instrumentos que não são aqui mencionados, selecionados apenas pelo interesse deste debate, são balizadores para o cumprimento da Função Social da Cidade, que é preceito constitucional. A medida em que estes preceitos não estiverem contidos integralmente na legislação local que disciplina o desenvolvimento urbano e ambiental, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental – PDDUA, estará posta a dificuldade de exigirmos o cumprimento pleno da função social da nossa cidade.

É fácil perceber o universo de possibilidades que se descortinam, para envolver diversos atores sociais, costumeiramente afastados da ação política, e em torno de seus interesses econômicos específicos fomentar a organização para persegui-los. Só a capacidade de encaminhar esta perspectiva interativa de conhecimento, planejamento e ação coletiva efetiva, poderá desencadear um processo participativo capaz de mobilizar, criar consciência e induzir à participação no debate de políticas públicas.

Essa potente Lei Federal traz garantias para o trato ambiental adequado (zoneamento, plano, orçamento, participação popular). Já possuímos na Capital um órgão colegiado de participação popular nas políticas públicas relativas ao meio ambiente, chamado COMAM – Conselho Municipal de Meio Ambiente. Este deve ser o órgão controlador e balizador das políticas públicas ambientais em nossa cidade e a possibilidade de avaliação sobre a efetividade deste instrumento compete às organizações temáticas relativas, que articuladas, devem ter a capacidade de garantir uma linha de debate que produza sustentabilidade. Há que se resgatar neste tema a condição das Áreas Especiais de Interesse Cultural (AEIC), profundamente impactadas na última revisão do PDDUA, onde ocorreram reduções e mutilações, e cujo mapeamento definitivo ficou a cargo de uma comissão com participação popular, da qual não se tem notícias.

Para ilustrar, consta no mapa das AEIC’s o Parque Marinha do Brasil, um espaço contínuo entre a orla do Guaíba e a Avenida Borges/Padre Cacique, que se estende desde a Avenida Ipiranga, até o antigo Estaleiro Só. Isto não impediu a aprovação da Lei Complementar 609/09, que permite a construção de cinco beira-rios, em volume de concreto, no entorno do atual estádio, privatizando áreas do que legalmente é, além de parque, uma área especial de interesse cultural.

Consta também no Estatuto da Cidade a instituição de zonas (áreas) especiais de interesse social. Nosso Plano Diretor possui uma detalhada regulamentação, que entre outras obrigações traz a determinação que os assentamentos autoproduzidos, em áreas públicas ou privadas integrem o Programa de Regularização Fundiária do município, para concessão de uso (terras públicas) ou usucapião (terras privadas), conforme o caso. Mas até hoje, na maioria dos casos, as Áreas Especiais de Interesse Social foram apenas listadas, e nada de objetivo em relação à regularização fundiária foi encaminhado.

Neste sentido são muitos os institutos subutilizados, basta a leitura do conjunto de instrumentos ilustrados anteriormente para perceber que uma coisa é o que está instituído, outra coisa é a ação concreta do executivo.

A cobrança da Função Social da Propriedade, que institui uma série de procedimentos visando a devida utilização dos vazios especulativos da cidade (notificação de vazios em área urbanizada, para utilização; imposto progressivo no tempo; desapropriação com resgate em títulos da dívida pública [10 anos], revertendo recursos fundiários e financeiros para a regularização das vilas e o trato ambiental), até hoje não teve aqui um encaminhamento efetivo. Procedimentos encaminhados ainda no final do século passado foram revertidos na justiça, por falta de regulamentação. O Estatuto da Cidade, porém, trouxe a regulamentação necessária em 2001, mas até hoje nada foi encaminhado.

O novo ordenamento do Desenvolvimento Urbano no território nacional está fundamentado num tripé: normas edilícias flexíveis; acordo entre Poder Público e empreendedores, tendo a Câmara Municipal de mediadora; participação cidadã como balizadora dos procedimentos.

A extrema flexibilização das normas de edificações nas cidades, possibilitada pela lei, no entanto, guarda ferramentas garantidoras de sustentabilidade. Mitigação de impactos, contrapartidas, outorgas onerosas, tudo isto pode ser exigido, a fim de compensar o impacto urbano local, e constituir fundos para o encaminhamento de soluções para antigos problemas de ordem social, como a regularização das vilas e a preservação e defesa do meio ambiente.

O acordo mencionado pelo Estatuto da Cidade entre Poder Público e empresariado, no entanto, pressupõe um procedimento da administração pública voltado à defesa do interesse público, visando às necessidades da maioria das pessoas. Uma ação pública que pense nas necessidades da população e no compromisso com o suprimento dessas demandas. Por outro lado, a participação da Câmara na aprovação das leis autorizativas de impacto urbano, pressupõe um espaço de debate plural, onde as diferentes visões de planejamento urbano sejam cotejadas e produzam uma síntese aproximada da vontade da maioria da população.

Só que não é isto que acontece! Aqui em Porto Alegre todas as normas previstas pelo Estatuto da Cidade para a instalação de Operações Urbanas Consorciadas (OUC’s), foram recepcionadas em nosso Plano Diretor como Projetos Especiais de Desenvolvimento Urbano de níveis 1, 2 e 3, sendo apenas o último equiparado à OUC. Com isto, tudo pode ser feito na cidade sob a coordenação do empresariado. O que na realidade ocorre não tem nada a ver com aquilo que está previsto na lei. Acordos do governo com a especulação imobiliária norteiam o encaminhamento de projetos de lei à Câmara, que são aprovados pela maioria governista e os projetos executivos de empreendimentos, que daí resultam, têm sua aplicação mediada por instrumentos de participação popular insuficientes e ineficazes.

Vamos destacar um instrumento, a título ilustrativo: o Solo Criado. Esta é a nomenclatura aqui adotada para designar a Outorga Onerosa do Direito de Construir prevista no EC. O Solo Criado parte de um estudo detalhado de cada Unidade de Estruturação Urbana (UEU), visando indicar seus índices construtivos excedentes. Exemplificando: em uma determinada UEU ocorre o uso de grandes áreas com destinação de parque, ou praça; também, pode existir um grande número de construções térreas, como supermercados, escolas, Igrejas, ginásios esportivos. Antes de mais nada, diz a lei, deve ser feito um estudo, considerando as alturas máximas permitidas em edificações daquela UEU, e identificando todo o potencial edilício não utilizados nas áreas térreas, para então constituir o estoque disponível de Solo Criado naquela UEU. Estes estudos devem ser aprovados pelo CMDUA, que também aprova o valor do Solo Criado e a aplicação dos recursos auferidos. Até hoje nunca ouvimos falar destes estudos exigidos pela lei, e os órgãos colegiados de participação popular que poderiam incidir no controle da execução destes instrumentos não são sequer informados sobre os números, procedimentos, valores auferidos e aplicação dos recursos.

Com efeito, a verticalização promove a densificação, o que exige maior volume de infraestrutura pública. Na forma como este instrumento está sendo utilizado, ao invés de ser indutor de melhoria do ponto de vista social e ambiental para a cidade, converte-se em problema para o poder público, de esgotamento de infraestrutura implantada, o que exige pesados investimentos e obras complicadas para corrigir as distorções criadas. Exemplo disto é o Conduto Forçado Álvaro Chaves-Goethe. A compra de índices construtivos, instituída pelo prefeito Alceu Collares, na década de 1980, e muito utilizada nos bairros Mont Serrat, Auxiliadora e Moinhos de Vento, promoveram um grande adensamento naquele território e uma excessiva impermeabilização do solo, que levou a infraestrutura existente ao limite de esgotamento, exigindo a ampliação das galerias de drenagem. Obra cara, complexa, que demorou muitos anos e causou muito transtorno à população da Auxiliadora e Floresta, parte mais baixa e contígua, que sofreu todo o impacto urbano da verticalização, sem o cálculo das necessidades urbanísticas decorrentes. Note-se que os empreendedores que se beneficiaram da lei, por certo, auferiram elevados lucros, ao tempo em que a população é que foi chamada para atender à saturação do sistema de serviços públicos.

Outro instrumento potente do EC é a Função Social da Propriedade, que deveria garantir o uso dos vazios urbanos, ou recursos econômicos e fundiários para investimentos em Habitação de Interesse Social e na proteção e preservação do meio ambiente. Possibilidade legal já regulamentada, mas não aplicada. Como exemplo da aplicação poderíamos tomar o caso do Pontal do Estaleiro. A lei que autorizou o empreendimento é de 2009, caso o proprietário tivesse sido notificado para promover a adequada utilização, teria um ano para apresentar projeto (2010), dois anos para executá-lo (2012) e cinco anos de pagamento de IPTU progressivo no tempo, devido ao fato de não ter utilizado a área (2017). No ano de 2018, portanto, a área poderia ser desapropriada com pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em dez anos.

Outro aspecto, colado a este, e que deve estar sempre presente, é o dos limites da participação popular no debate dos empreendimentos de impacto urbano. É importante chamar a atenção que, segundo a lei, é nestes espaços que se constitui o exercício direto de poder previsto na Constituição. Mas os espaços de participação popular, particularmente no debate do impacto urbano, são pífios. Nas Audiências Públicas, o governo faz ouvidos de mercador às opiniões e demandas da cidadania participativa, não responde aos questionamentos, não contempla as preocupações manifestas e não incorpora o que vem da mediação popular prevista na lei federal. O CMDUA – Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano é aparelhado pelo governo para legitimar seus projetos e o Movimento Social não encontra forças para romper este círculo vicioso, no âmbito da institucionalidade. Referendo e plebiscito jamais foram realizados. Somente uma consulta pública foi realizada na oportunidade da promulgação da Lei do Pontal do Estaleiro, onde a população derrotou o projeto do Governo, que havia sido aprovado por 2/3 dos votos da Câmara, com 80% de votos populares contrários. Mesmo assim o povo ganhou, mas não levou, pois, uma manipulação na pergunta efetuada tornou a consulta ineficaz.

Como instrumento de participação popular é importante destacar o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental – CMDUA. Este é o órgão colegiado de participação popular no planejamento da política de desenvolvimento urbano da cidade. Aqui é importante lembrar que a Constituição Federal, em seu artigo primeiro, parágrafo único, consagra a participação popular nos seguintes termos:  Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

O nosso CMDUA tem muitas competências importantes: aprova PEIUS e indica alterações necessárias; aprova estoques do SC e aplicação de recursos auferidos. Somente estas competências, mencionadas de forma exemplificativa, demonstram a potência deste órgão colegiado de participação, previsto pelo Estatuto da Cidade. Por decisão de maioria, este conselho pode rejeitar a execução de obras de impacto urbano em nossa cidade, determinar as obras necessárias para mitigação de impacto, a cargo do empreendedor, pode fixar contrapartidas, enfim, tem poder institucional para enquadrar todo impacto urbano aos parâmetros de sustentabilidade.

A composição deste conselho é feita com vinte e sete membros, mais o presidente (Secretário que trata de Urbanismo). Um terço dos membros do CMDUA é indicado pelo poder público; um terço é constituído por entidades não governamentais (entidades de classe e afins ao planejamento urbano, entidades empresariais, preferencialmente da área da construção civil, entidades ambientais e instituições científicas). Um terço da representação é da comunidade (edital, candidatura, habilitação eleitoral, eleição), sendo oito membros escolhidos por votação nas regiões do OP, agrupadas duas a duas, e mais um do Orçamento Participativo indicado pela temática de Organização da Cidade e Desenvolvimento Urbano Ambiental.

É importante, aqui, fazer uma avaliação. Na última eleição as cadeiras do Conselho, no segmento das entidades não governamentais, foram ocupadas da seguinte forma: três entidades representativas de trabalhadores e profissionais; três empresariais; uma ambiental, uma universidade; uma representando as ONG’s que atuam na área. Nem o IAB – Instituto dos Arquitetos do Brasil – animou-se a participar no processo eleitoral, uma vez que na última eleição foi derrotado pelas organizações de trabalhadores que apoiam as posições das organizações patronais.

O terço da comunidade, por sua vez, possui vários representantes que votam sistematicamente com o governo, não demonstrando conhecimento e discussão do tema de forma setorial e organizada. Com a falência do sistema de participação, os órgãos colegiados passam a ser legitimadores do processo de mercantilização da cidade, realizando suas decisões a favor dos interesses da especulação imobiliária e sem fazer valer os instrumentos de sustentabilidade previstos na lei.

Com isto a produção real da cidade ocorre segundo acordos entre poder público e empreendedores imobiliários, que garantem a um o lucro máximo e ao outro os recursos financeiros para uma boa campanha eleitoral.

A votação na Câmara não impõe aos especuladores imobiliários o absoluto rigor da lei, no sentido de prever todo o ônus necessário à manutenção da sustentabilidade urbana. Por outro lado, é facilitada a vida dos agentes públicos colaboradores, em seus processos eletivos.

Os instrumentos de controle social e participação popular não são efetivos. As Audiências Públicas não resolvem, no sentido de prevenir impactos não desejados pela população, o que na maioria condena os vizinhos destes empreendimentos a um futuro insustentável.

O Movimento Comunitário só discute obras e serviços e não se preocupa em participar no debate do planejamento urbano. O Movimento Sindical só discute direitos relativos ao trabalho e despreza os relativos à cidade. As instituições de produção de conhecimento hegemonicamente se colocam à serviço da reprodução das relações sociais que amparam a supremacia da especulação dos poderosos, sobre os direitos do povo, que só conta com a sua força de trabalho. Com isto, os mecanismos de controle e participação são dominados pelos interesses especulativos.

O debate do urbanismo deve chegar aos bairros e vilas, sindicatos, universidades, ONG’s, grupos temáticos e redes sociais, e deve ser articulada a participação de todas as pessoas, sob o risco da sucumbência da participação popular e a destruição da cidade, pelo impacto urbano sem controle social.

Brevemente teremos o debate da revisão do PDDUA. Cuidado! Quarto distrito, Medianeira, Cruzeiro/Glória, Cristal, Santana, Orla do Guaíba, todos e todas devem dedicar muita atenção, que nestas regiões o impacto urbano vem a galope, a sanha de lucro fácil é enorme, e tem encontrado um grande número de agentes políticos dispostos ao toma lá, dá cá. É fundamental a preocupação com as alturas autorizadas pelo Plano, pois qualquer modificação no sentido de majorá-las, retira recursos de outorga onerosa, que devem ser destinados à Habitação de Interesse Social e ao Meio Ambiente.

Com vistas à próxima revisão do PDDUA, precisamos incentivar e mobilizar a participação da cidadania e informar e capacitar suas lideranças. Neste sentido é necessário um movimento decidido na direção das organizações da sociedade, propondo o debate, buscando a identidade que possa existir entre as causas defendidas pelas diferentes organizações e o pleno e universal exercício do direito à cidade, e a partir disto estabelecer o debate. Urge uma ação provocativa de um intenso processo participativo amplo, diverso, capaz de um olhar coletivo e multifinalitário, necessário para promover uma síntese que tenha a capacidade de contemplar o amplo leque de interesses existente na cidade, buscando um compartilhamento mais justo e equânime.

Na Câmara Municipal, existe a previsão regimental do funcionamento do Fórum de Entidades, mas somente nos processos de revisão do PDDUA. Ocorre que existem leis que incidem pontualmente na cidade, como as que autorizam Projetos Especiais de Impacto Urbano, ou alterações relativas a estrutura de mobilidade urbana (como ocorreu com a lei que autorizava densificação ao longo da 3ª perimetral, que foi vetada pelo Prefeito). Estas leis acabam determinando uma linha de desenvolvimento que acabam estabelecendo o rumo das revisões do Plano Diretor. Além disto, as organizações do movimento social precisam de um tempo para coletivamente se apropriarem do debate e promoverem estudos e discussões internas, para que haja fluidez nos trabalhos do Fórum.

Paulo Guarnieri – março de 2017.

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